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以公益诉讼撬动双赢多赢共赢——从湘乡实践看湖南检察机关公益诉讼探索

2018-11-19 09:04:09 来源: 红网 作者:郑涛 编辑:周怡灵

  湘乡市检察院干警在开展公益诉讼工作。

  时刻新闻记者 郑涛 长沙报道

  2017年11月,一则“湖南首起国土出让金行政公益诉讼案办结”的新闻报道在社会各界传开。湘乡市检察院通过办理一起国土出让金行政公益诉讼案件,成功为国家追缴土地出让金680余万元。

  据了解,这是湖南检察机关全面开展公益诉讼工作以来,第一起国土出让金领域内取得监督实效的公益诉讼案件。此案中,检察机关通过有效监督相关行政部门履行职责,为国家挽回巨额经济损失,有效维护了国家利益和社会公共利益。该案的顺利办结,进一步促成湘乡市政府成立追缴组、陆续收回2.7亿元的“多米诺骨牌效应”。

  自2017年7月以来,湖南各级检察机关全力推动检察公益诉讼工作开好局、起好步,取得了以公益诉讼撬动双赢多赢共赢的良好效果。

  “检察公益诉讼,涉及到人民群众生活密切相关的方方面面和国家经济和社会发展的大局。我们希望通过这样的专项行动,回应人民群众的关切,运用办案中鲜活的案例让老百姓了解我们检察机关有这种伟大的职能,让公益诉讼走进千家万户,让广大群众感受到我们公益诉讼的力量。”近日,省检察院党组书记、检察长游劝荣在接受采访时说。

  找准着力点,形成“一呼百应”

  公益诉讼如何更好发力,一直是检察机关和社会各界关注的焦点。

  实践中,湘乡市检察院通过换位思考,找准服务大局的着力点,找准法律监督与提供支持的结合点,找准社会热点与民生热点的落脚点,通过精准发力实现从需要外部强力支持到被外部强烈需要的转变,形成检察机关“一呼百应”的可喜局面。

  ——找准公益诉讼与服务大局的“重合域”。该院多次就公益诉讼立法、案件办理等情况向上级作专题汇报,争取多方支持与重视,并通过研判当前经济社会新常态特征,结合地方政府债务风险居高不下的现状,确定国土出让金领域作为切入点。该院通过摸排线索发现,本地多家企业拖欠巨额土地出让金现象十分普遍,由检察长带队到市国土资源局上门沟通,依法对宜家美景公司欠缴土地出让金680万元一案立案审查并督促收回欠缴款项,在全省率先取得监督实效,随后促成市政府成立追缴组陆续收回2.7亿元,得到地方党委政府高度赞赏,顺利打响了“第一枪”。

  ——找准依法监督与依法行政的“最大公约数”。该院对近三年行政执法机关落实检察建议情况进行分析,确定将市环保局、国土局、林业局、食药监局等6家单位作为首轮合作对象,联合下发《关于加强行政检察与行政执法协作配合机制的实施意见》,建立健全了信息共享、线索移送、情况反馈、业务指导等常态化协作机制。依托“两法”衔接平台,该院挖掘行政公益诉讼案件线索8件,均在相关单位支持下实现监督实效。同时,针对困扰相关职能部门的问题,积极运用法治思维从法律层面破题,并坚持把工作重心放在诉前程序办理。去年7月以来,该院行政公益诉讼立案44件,绝大多数在诉前履职完毕,实现“花小钱,办大事”的效果。

  ——找准平衡点,运用法律智慧提升监督实效。在办理公益诉讼案件时,该院注重在查处行政违法行为的同时,还排查是否存在刑事犯罪或职务犯罪可能,通过其他线索破解案件办理僵局。今年4月,该院在履职中发现潭市镇新石村彭某某等村民屡次非法采砂,但由于调查取证困难难以认定违法。该院多次组织公安、环保、水利、国土及当地党政负责人召开联席会议研究仍无从下手,后经过多次蹲点走访发现彭某某涉嫌其他刑事犯罪,通过“一案三查”机制监督相关部门将犯罪嫌疑人向公安机关移送,成功调取非法采砂台账,最终逮捕彭某某及纵容其犯罪的该村村长等人,有力震慑了犯罪。目前,该镇非法采砂全部停止作业。为提升监督实效,该院还试行重大监督事项案件化办理模式,确保监督约束,畅通线索来源,赢得群众认可。

  ——找准社会痛点与民生热点的结合点。针对群众反映双峰县上峰造纸厂排污污染湘乡涟水河域饮用水源一直未解决的问题,该院联合市人大环工委进行细致的调查鉴定后,向省检察院汇报,在省检察院努力下,这起全省首例涉跨流域污染水源行政公益诉讼案由该院立案查办。为加强对“菜篮子”的监督力度,该院积极开展城乡农贸市场专项检察监督活动,通过实地走访、参与联合执法活动,发现食品药品安全领域线索35条,向相关部门发出检察建议30份,督促相关行政职能部门积极履职、消除食品安全隐患、建章立制,目前已全部收到落实情况回复。针对医疗废物存在管理不到位的问题,该院组织明察暗访开展专项监督,该院民行科发现一家非法收购处置医疗废物的窝点,立即通知环保、公安部门联合执法取证,目前该刑事案件已移送法院审理。

  地方党委政府和群众真正受益

  公益诉讼对县市这一级来说,是一个比较新鲜的事物。湘乡市委为什么这么重视公益诉讼工作?

  “我认为,是认识上的问题。”湘乡市市委书记彭瑞林表示,公益诉讼关注的事,往往具有空白度高、关注度高、敏感度高等特点,必须站在改革的高度、法治的高度、新发展理念的高度来认识,“湘乡市公益诉讼一出手就帮政府收回了一大笔土地出让金,这体现了公益诉讼的经济效益,同时让其他企业主、老百姓都看得到,也体现了良好的社会效果。”

  为积极推动监察公益诉讼,湘乡市委常委会召开专题会议进行了研究,并于2017年12月21日组织召开四大家主要领导、各乡镇(街道办事处)党政正职和市直行政部门主要负责人等参加公益诉讼工作推进会,彭瑞林在讲话中要求全市各级行政机关形成广泛共识,为正处于监察体制改革关键期的检察系统注入强心剂。在湘乡市委的带动下,全市支持公益诉讼的氛围日渐浓厚。

  公益诉讼,助推湘乡解决了一批社会治理“老大难”问题。随着公益诉讼的开展,长期以来“民不举官不究”的局面得以改变,一大批环保、食品药品安全、国土出让金等与老百姓息息相关但以前形成常态没人管、部门职能交叉不好管的问题得到了切实解决。

  据统计,2017年7月至今,湘乡市恢复、复垦被非法改变用途和占用的耕地、林地35亩;清除医疗废弃垃圾处理点30吨;国土部门追回国土出让金2.7余亿元。如非法采砂由水利部门负责监管,由于执法力量不足,非法采砂行为一直屡禁不止。今年“利剑行动”,该市政府明确由检察机关牵头,通过公益诉讼立案,检察、公安、水利部门同步介入,通过深挖彻查有力打击了嚣张气焰。

  同时,助推了破除行政机关履职“打折扣”问题。随着公益诉讼开展,该市行政机关逐渐意识到原本碍于人情、面子睁一只眼闭一只眼搞变通,“新官不理旧账”等老做法难以为继,怠于履职将被送上“被告席”,这使得干部主动作为、敢于担当意识不断提高。

  位于湘乡市的湖南铁合金厂从58年建厂、62年生产一直到2013年,废渣堆置累积20多吨。以前国土、林业、环保等相关部门都习以为常,认为废渣可以烧砖处不处理无所谓。公益诉讼开展后环保部门立即就该渣场堆积问题,向已将该土地收于储备的国土部门提出整改意见,国土部门立即进行了彻底整改。

  此外,还一定程度上破解了群众“老不信”问题。湘乡公益诉讼聚焦生态环境和资源保护、食品药品安全等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,先后开展了系列专项监督行动,将矛盾化解在萌芽状态,避免了“公地悲剧”,提振了公众对政府的信心,提高了群众对政府的满意度。最新民意调查数据显示,该市的省级民调从去年排名第45位一举跃升至第25位。2018年该市进京非法访的仅9人次,比去年同期下降近七成。

  “公益诉讼让地方党委政府和群众真正成为受益者,湘乡社会治理在检察机关推动下,呈现行政机关依法行政水平提高、主动作为敢于担当意识提高、人民群众对政府满意度提高与行政相对人的抵触情绪降低、行政机关管理成本降低的新局面。” 湘乡市市长周俊文坦言。

  良好效果引发各界支持

  公益诉讼是检察机关一项新的职能,是改革转型期“谋发展”的重中之重,是检察工作服务经济社会发展新的着力点。湘乡检察院的实践,正是湖南检察机关开展公益诉讼探索的缩影。

  “检察机关的公益诉讼,在解决问题上起到了很好的效果。”湘潭市副市长、公安局局长罗伟表示,过去,对很多纠纷、一些暗事件,存在着部门不作为、难作为、慢作为,同时也存在行政执法难作为的情况,通过公益诉讼,借助检察机关执法的权威性、专业性和影响力,在解决这些问题上取得了很好的效果。

  “例如,中央环保督察发现,在利益的驱使下非法开山采石采砂现象非常严重,甚至导致有的行政机关、党政干部出现了‘选择性失明’、‘沉默式失声’。这些领域中的问题还涉及到一些陈年老账,各种各样的问题牵扯其中。后来,我们将这些问题纳入公益诉讼,督促相关部门必须依法依规履行好自身职责,否则不仅仅涉及到要抓犯罪分子,还要追究行政机关的不作为、慢作为、渎职失职等责任。公益诉讼实际上是公平公正地依法纠正各个方面的不依法办事的行为或者违法行为,体现了严谨性、严肃性,收到了很好的效果,发挥了震慑作用。”罗伟说,正因为这种方式能够解决现实当中一些很具体的问题,所以受到各级党委、政府的认可、支持。

  湘潭市人大常委会委员、内司委主任陈金亮也有同感。他介绍,在推进湘乡市检察公益诉讼工作中,湘乡市委、人大、政府都非常重视,同时湘乡公益诉讼制度机制建设是同步推进的,如政府职能部门案源移送、检察建议回复处理等机制都建立起来,还争取了市委的重视,将公益诉讼工作纳入绩效考核,与监察、纪检建立了线索移送协作机制。该院办理的一起医疗废物非法处置公益诉讼案中,检察院就通过与公安、环保、卫计等部门通过召开协调会,迅速处置了17吨医疗废物。

  “总体来讲,湘潭市、县两级检察机关公益诉讼工作都很主动,效果很明显,市委、人大、政府对检察公益诉讼工作都很肯定。今年9月,湘潭市人大常委会专题调研审议全市公益诉讼工作,人大常委会的委员们普遍感觉到,公益诉讼在推进政府依法行政、保护社会公共利益和国家利益方面的作用是巨大的。”陈金亮说。

  潭市镇党委书记邓世友是前文所述谭市非法采砂案查处经过的亲历者。今年4月,湘潭市开展“利剑行动”,在检察公益诉讼的推动下,潭市攻破了第一起涉黑案件,打击了一个非法采洗砂的团伙。

  “在召开公益诉讼座谈会之前,我听别人讲,检察院盯着潭市镇杨家湾非法采洗砂的问题,要提起公益诉讼。我感觉压力非常大,觉得如果检察院要追究我的责任,我也认了。但当检察院真正介入后,我的感觉到翻天覆地的变化:公益诉讼原来是来帮助我们解决一些基层政府难以解决、难以推动的问题。”邓世友说,“通过这个案子,我觉得公益诉讼工作对基层工作的推动是很有作用的,对我个人来讲,对公益诉讼从之前的抵触的心理变成积极配合支持和感恩感激的心理,自己也受益匪浅。”

  维护公益,撬动双赢多赢共赢

  修改后民事诉讼法和行政诉讼法实施以来,湖南省委多次召开会议研究公益诉讼工作,湖南省政府专门下发了支持公益诉讼工作的文件。

  一直以来,湖南检察机关都主动对接创新引领开放崛起战略实施,聚焦破坏生态环境和资源保护、危害食品药品安全、侵害国有财产、侵占国有土地、损害英烈荣誉、名誉等损害国家利益和社会公共利益的违法行为推进公益诉讼工作,效果明显。

  如在食品药品安全领域和饮用水水源保护领域,持续开展 “保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼专项监督活动,目前已经取得了阶段性的成果。数据显示,2017年7月至2018年10月,全省检察机关共收集食品药品安全领域的公益诉讼线索3053件,占线索总数的39.07%;立案审查1652件,占立案总数的34.06%;发出诉前检察建议1099件,占总数的31.2%;提起民事公益诉讼1件、刑事附带民事公益诉讼32件,占总数的32.09%。

  此外,在国有土地使用权出让领域和国有财产保护领域,湖南检察机关还督促国土部门收回土地出让金32.34亿元,清理收回国有土地8541.3亩,涉及金额8.33亿元;在英烈保护领域,湖南检察加大办案力度和指导力度,在全省范围内办理了一批案件,其中不乏在全国具有影响力的优秀案件,进一步弘扬了社会主义核心价值观。

  “公益诉讼有三重作用:一是提高了行政机关依法行政能力和行政执行能力;二是提升了了检察机关在本行政区域内在国家机关当中的地位;三是促进国家利益和社会公共利益能在更好的层面上得到保护。”湖南科技大学法学院副院长李云霖教授认为,公益诉讼工作有一种很强的政治责任感,这种政治性体现为检察机关并不是单纯就案办案,而是与行政机关一同解决所面临的问题。

  他板着指头介绍:“在办理追缴国土出让金行政公益诉讼案件时,湘乡市检察院对几十家企业欠缴国土出让金的情况进行了梳理,给企业和政府搭建了一个对话、沟通的平台,最终促成这些问题的解决:企业缴纳了土地出让金;政府履行了法定职责,收到土地出让金,保护了国家利益;对企业来讲,帮助其解决了拆迁补偿款等历史遗留问题,化解了矛盾;对购买房子的业主来讲,解决了房屋产权证办理的问题。这正是实现了双赢共赢多赢的效果。”

  “行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉,要以维护公益为目的,加强与各级政府的沟通协调,加强与行政机关之间的良性互动,充分运用诉前程序督促行政机关自我纠错、积极履职。要突出办理群众反映强烈的典型案件,突出办案效果,力争实现办理一案、警示一片、教育社会面。”游劝荣表示,湖南将坚持把公益诉讼工作作为“一把手工程”来抓,作为新时代检察工作改革发展的“突破口”来重视,努力打造成为检察机关一张新的响亮“名片”,为维护国家利益和社会公共利益、促进依法行政、助推国家治理体系和治理能力现代化作出应有的贡献。

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