导读

　　随着网约车的盛行，快车和顺风车导致的问题频发。如何将私人小客车合乘这一交通运输新业态与传统道路运输经营区分开来?湖南省高级人民法院对一起涉网约顺风车行政案件再审后，撤销了一、二审判决，支持了私家车的合乘行为。本案明晰了顺风车合乘的法律“盲点”，对促进新型共享经济的健康发展具有重要意义，也体现了人民法院依法规范行政执法、维护人民群众合法权益的决心和行动。

　　顺风车车主载客被罚

　　曾某波系某网约车平台签约的顺风车车主，2017年5月17日，曾某波通过该平台接到搭载顺风车的订单，出发地为湖南省南县茅草街镇，目的地为长沙火车站。上午11时许，曾某波驾车行驶至长沙市某区某路段时，被长沙市某区交通运输局(以下简称某区交通运输局)执法人员拦截和扣押，并向曾某波出具了《公共客运管理行政强制决定书》《行政处罚事前告知书》，拟作出罚款2万元的处罚决定。

　　其后，曾某波向某区交通运输局申请举行听证，某区交通运输局于6月8日下午举行了行政处罚听证会，曾某波参加了该听证会。6月20日，某区交通运输局以长沙市交通行政执法局某区分局(以下简称某区分局)的名义，向曾某波作出了罚款2万元的《行政处罚决定书》。曾某波不服该处罚决定，向长沙市交通运输局申请行政复议。

　　长沙市交通运输局以某区分局适用《长沙市城市公共客运条例》对曾某波作出行政处罚决定适用法律依据错误为由，于10月13日作出《行政复议决定书》，确认某区分局作出的《行政处罚决定书》违法，决定撤销处罚决定并责令其重作。

　　10月31日，某区交通运输局再次向曾某波送达了《行政处罚事前告知书》，告知其未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路运输经营的行为违法。11月7日，某区交通运输局重新作出被诉《处罚决定书》，决定罚款2万元。

　　曾某波仍不服，向长沙市某区人民政府(以下简称某区政府)申请行政复议。某区政府复议后维持了处罚决定。曾某波认为，某区交通运输局的《行政处罚决定书》及某区政府的《行政复议决定书》均违法，应予以撤销，故诉至法院。

　　不服行政处罚申请再审

　　一审法院审理查明，长沙市机构编制委员会印发文件规定某区交通运输局加挂“长沙市交通行政执法局某区分局”的牌子，具备行政执法资格，查处长沙市某区范围内城市公共客运市场的非法运营行为。

　　某网约车平台对顺风车车主收取5%至10%的信息服务费，对乘客则不收费。行程的运费依照该平台推荐价格，由乘客向该平台缴纳费用，如没有投诉等行为，该平台在收取乘客的费用后扣除车主应缴纳的信息服务费，将其他费用打入顺风车车主的账上。

　　曾某波在平台注册为顺风车司机期间，截至2018年2月26日，共计从平台接单22次，获得收入1814.2元。其中，属于益阳市内运行路线的有4次，获得收入122.7元，属于跨区域运行路线的有18次，获得收入1691.5元。

　　2018年7月31日，一审法院判决驳回曾某波撤销某区交通运输局作出的《行政处罚决定书》和某区政府作出的《行政复议决定书》的诉讼请求。“我只是在长沙市工作，回益阳老家捎带合乘人，不存在专门去接单的行为。”曾某波不服，提出上诉。

　　二审法院经审理认为，《长沙市私人小客车合乘管理规定》(以下简称《规定》)第四条规定，本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务。

　　顺风车车主曾某波案涉及行程，系从益阳市到长沙市的长途客运行程，某网约车平台发布跨区域的合乘信息服务系违法行为，曾某波从该平台接受跨区域合乘行程的行为也是不符合私人小客车合乘(拼车、顺风车)的定义特征，属于违法行为。

　　某区交通运输局认定的曾某波通过网络平台预约从事非法营运行为，在履行告知处罚的事实、理由、依据，曾某波享有陈述、申辩及要求组织听证的权利等法律程序后，综合考虑曾某波的实际情况，对其作出了罚款2万元的行政处罚。同时，某区政府在法定期限内作出了维持原行政行为的《复议决定书》，也符合法律规定。同年11月21日，二审法院遂判决驳回上诉，维持原判。

　　曾某波不服，申请再审。

　　再审支持私家车合乘行为

　　“本案司法审查的重点为某区交通运输局和某区政府作出决定的行为是否合法?”湖南高院承办法官李清平说道。

　　案件审理要从利用网络平台预约载客行为性质的认定，处罚对象是否正确，适用法律是否正确，处罚程序是否

　　合法，处罚决定是否合理几个方面进行考量。

　　曾某波的涉案行为是否以盈利为目的?此行为是否为顺风车合乘?

　　按《规定》，合乘出行分摊费用由合乘出行提供者和合乘人按照人数平均分摊，费用计算应当根据合乘出行提供者登记的车型、排量，参照工信部发布的车辆综合能耗，合乘人合乘的里程，分摊到合乘出行提供者和每名合乘人，并在合乘平台上明示。涉案行程系曾某波从某网约车平台接到的顺风车订单业务，该平台根据其出行分摊费用计算规则，推荐该行程价格为240.4元。某区交通运输局根据曾某波登记的车型、排量计算出曾某波涉案行程盈利161.7元，仅简单地以该车型油耗及合乘人合乘里程作为依据，此计算方法忽略了滴滴平台服务费、车龄、绕路及拥堵产生的油耗及实际产生的能耗等各项客观因素。

　　《规定》虽有“本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务”的内容，但不能倒推得出若合乘出行范围跨省市、跨区域就不是私人小客车合乘的结论。从出行时间和路线看，曾某波是往返于回家和上班地点之间搭乘与其路线基本一致的乘客。

　　《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》指出“私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展”。对于私人小客车合乘这一新型共享经济模式应与传统道路运输经营区分开来，对违反相关法律法规的行为进行处罚时应明确责任主体。处罚时应遵循处罚法定原则，法无明文规定则不予处罚，如此方可规范和促进这一新型共享经济的健康发展。

　　湖南高院认为，再审申请人曾某波利用网络平台预约载客行为应认定为顺风车搭乘行为而并非非法营运行为，其行为不适用《道路运输条例》的相关规定。因提供合乘信息的主体为某网约车平台公司，违反相关合乘规定的后果不应由再审申请人承担。且某区交通运输局认定事实不清、适用法律错误、程序违法。遂于2020年5月27日依法作出再审判决：撤销一、二审判决，撤销某区交通运输局《行政处罚决定书》、长沙市某区人民政府《行政复议决定书》。

用司法守护共享经济和低碳生活

湖南师范大学法学院教授、博士生导师 倪洪涛

　　本案虽是一起常见的行政处罚争议案，但由于涉及共享经济、网络治理、数据法制、社会自治甚或公民理性等诸多新问题、新课题，对国家治理能力提出了新挑战。面对这些新课题，再审法院及其裁判文书给出了符合时代要求较为满意的司法答卷，从而也折射出我国个别领域行政执法理念提升的紧迫性。具体而言：

　　首先，再审法院精准把握了案件审理的法治“场域”，从而在价值上保证了案件处理的正确导向和司法方向。共享经济和低碳出行是本案的特殊“语境”，在此背景下，顺风车合乘这一新型社会自主性合作模式和出行方式，与传统的客运经营行为构成了本质上的区别，也对行政监管方式和政府服务层次提出了新的更高的要求。这是解锁本案诉讼密码的技术“钥匙”，再审法院也正是准确把握了这一点，才保证了案件定性准确和处理得当。既然是出行成本分担的合乘行为，就不存在适用《中华人民共和国道路运输条例》及其相关规定的问题；既然是网络平台的信息服务行为，就存在处罚对象和监管重点的审慎认定问题；既然主管部门事先业已采取了“线上”监管措施，发现问题后就应预防性地及时“线上”制止，而不宜仍旧倚重“线下”的罚款处罚；既然是较大数额的罚款，就应采取正式听证程序，而不该仅仅以履行了非正式的陈述和申辩权的告知义务敷衍了事。

　　其次，人民法院是说理的地方，说理是裁判文书的“王道”，法官唯一的“科研成果”是裁判文书。本案中，再审裁判文书查明案件事实清楚、细致，说理逻辑严谨、层次清晰，论证环环相扣、有理有据。从利用网络平台预约载客行为性质的认定，到处罚对象和法律适用是否正确，再到处罚程序是否合法和处罚决定是否合理，再审判决书条分缕析、层层推进、言之有序，可以说既是一份说理透彻的司法文书，更是一篇持之有故的优秀法律论文。

　　再次，对行政法基本原则的司法适用是本案处理的另一亮点。在本案的判决书中，法官毫不吝啬地适用了三项行政法基本原则。一是在论证行政处罚法律适用违法问题时适用了“处罚法定”原则，处罚法定是依法行政原则在行政处罚领域的具体体现；二是在阐释网络平台信息数据备案监管和再审申请人合乘行为之间关系问题上，适用了信赖保护原则；三是在论证行政处罚对象选择和2万元罚款金额时，运用了合理行政原则。行政法基本原则的司法适用，沟通了政策和法律，连接了实务和理论，实现了规范、规则和原则的一体解释，提升了裁判说理的广度、深度和力度，展示了行政审判的独有特征和行政法学的内在秉性。

　　此外，本案也暴露出了行政执法的衔接问题。既然顺风车合乘领域管制和处罚的对象更主要的是平台公司，对涉嫌违法发布服务信息者的行政处罚主体，究竟是交通运输主管部门还是市场监管部门，抑或尚待二者的配合?本案再审判决书对此的“留白”，为行政执法提出了进一步研究的法律“课题”。

信赖保护和合理行政原则同等重要

湖南高院法官李清平就本案接受记者采访

　　结合行政法的基本原则，才能更好地适用具体条文，应对行政活动的多样性、复杂性。

　　其一，信赖保护原则在认定再审申请人是否是本案处罚对象的问题上作出了指引。

　　根据信赖保护原则，人民基于对政府行为信赖而作出的相关行为应当受到保护。根据《长沙市私人小客车合乘管理规定》第十一条之规定，合乘平台的信息是受到市道路运输管理机构监管的，车主对平台发布的信息(包括行程、收费实施载客行为)不再质疑和查证正是基于车主对政府监管行为的信赖。其基于对政府行为的信赖而按照平台信息从事的搭乘行为应受到保护故而不宜将再审申请人作为处罚对象。

　　其二，合理行政原则在对本案再审申请人处以2万元是否恰当的问题上作出了指引。

　　合理行政原则包括适当性原则、公平公正原则、考虑相关因素原则、比例原则。根据该原则，行政权的配置必须充分考虑权力与任务之间的适当性，行政权的行使、行政行为的作出是达成行政目的所必要的，必须公平公正，且应充分考虑行政权力与行政任务之间的比例关系。行政权的行使应当兼顾行政目的和行政相对人的权益，使得行政权的分派与调配既为实现行政目的之绝对必要，又对行政相对人权益影响尽可能小。本案中，根据相关规定，对合乘信息负责的是合乘平台，并非车主，车主按照平台给出的信息完成服务。某交通运输局仅处罚车主而不处罚平台公司，有违公平公正原则。长沙市某区交通运输局作出处罚时，既未充分考虑再审申请人曾某波利用某网约车平台公司从事顺风车业务的客观事实及其性质，也未全面综合考虑其行为的社会危害程度，将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于再审申请人并对其罚款2万元，处罚幅度和数额畸重，处罚比例明显不当，亦不符合合理行政原则。